消費稅改革回顧與展望

　　消費稅改革的歷史和現狀：

       消費稅是我國繼增值稅、企業所得稅、進口環節的增值稅后的第四大稅種。我國消費稅包括15個商品類目，其中主要收入來自煙草(2023收入7510億元，占消費稅53%)、成品油(33%)、汽車制造(7%)和酒類(5%)。

　　目前消費稅收入完全歸屬于中央，而征收主要集中在生產環節，并以“價內稅”的方式征收，即對消費者而言為“隱形稅”。根據財政部數據，2023年我國國內消費稅收入為1.61萬億元，約占全國稅收收入的8.9%、占全國GDP的1.3%。

　　現行消費稅征收以生產環節為主，且為中央獨享稅。除金銀、鉑金、鉆石飾品在零售環節征收，卷煙在生產和批發環節均有征收、豪華乘用車在生產及零售環節征收，其他品類商品均在生產環節征收。

　　消費稅改革的潛在方式：從消費稅現有科目來看，征收環節若向批發和零售環節后移，滿足可控條件的，一是大部分依賴進口、國內有專門零售商的品牌商品，包括豪車、游艇、奢侈品等，后移過程既不對國內廠家產生沖擊，也符合調節收入的目的;二是批發零售環節幾乎與上游生產商處于統一系統內，容易協調上下游之間的稅收分配的商品，如汽車、成品油等。煙、酒等大眾類的消費品，目前除了部分頭部公司擁有成體系的品牌產業鏈，大部分消費品的批發和銷售渠道分布較為分散，征管不夠可控，征收環節的直接后移可能導致稅收收入的損失，調整起來仍然存在一定的難度。

　　征稅環節的后移對于不同的消費品類可能采取不同的調節方式，且在不同品種的時間上也存在階梯式調整的可能性。如奢侈品征收環節后移可能不調降稅率，變相地提高了稅收收入，大眾品后移但有可能調降稅率，維持稅收收入的來源同時維護了消費市場。此外，還需要考慮到，如果允許地方政府征收終端環節的消費稅，地方可能會更加積極地改善當地消費環境，但是征管成本的提高，也是不容忽視的問題。預計將先從部分具備條件的稅目試點運行。

　　四大重點品類討論：

　　(1)煙草(占比約53%)：具備征收環節后移至批發環節、甚至進一步后移的條件，地方稅收占比可能上升。由于煙草實行專賣制度，即國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口業務實行壟斷經營、統一管理的制度，一定意義上全流程形成閉環，若征收環節“后移”、征管難度及稅收損失較小。目前卷煙已實現在批發環節加征消費稅，未來可能將更多煙類改至批發環節征收，并同步對央地劃分比例進行調整。但是，也有部分觀點認為，在銷售環節征收消費稅可能導致不公平，例如云南是煙草(生產端征收)消費稅大戶，但東部省份的煙草消費量較大，若在銷售環節征收，消費稅可能從云南轉向別的省份征收。

　　(2)成品油(占比約33%)：短期征收后移有一定難度。成品油在零售端主要體現為各地加油站，分布較為分散，征收環節“后移”推進難度相對較大。但隨著稅收基礎制度的完善，成品油可能也逐步具備在零售環節征收的條件。

　　(3)汽車(占比約7%)：具備征收環節推后及與地方分稅的條件及動機。汽車流通體系鏈條短、且各地有較為明確的汽車上牌管理規范，零售環節相對易于把控、能有效減少征收成本，因此汽車行業后移消費稅征稅環節操作層面難度相對不大。目前，超豪華小汽車已在零售環節加征10%的消費稅。此外，若地方政府能夠從新增的汽車銷量中獲得更多的稅收，亦有利于地方政府改善基礎設施，改善用車環境。

　　(4)酒類(2023年占總消費稅收入約5%)：部分具備后移至批發環節征稅的條件，但零售環節征收執行難度較大。目前酒類行業的消費稅基本在生產環節征收，短期看，酒類行業短期內后移消費稅征收環節難度較大，尤其是企業眾多且較為分散的零售端，但是地方政府或有積極性先從數量較為有限、征管難度更小的經銷商對外批發環節進行征收。

　　消費稅改革的潛在影響：

　　(1)平衡中央地方財政關系：消費稅改革的主要目的是填補地方財政，通過稅目稅率、征收分配等改革彌補地方政府收入不足。消費稅改革稅源歸屬從生產地轉向消費地，也是對傳統促生產激勵機制的一種嘗試性的調整。未來有望促進地方政府加強消費基礎設施建設，提振居民消費傾向，形成消費、投資正向循環。

　　隨著地產周期走弱，過去幾年地方政府土地相關收入縮減。消費稅改革或將聚焦調整征稅范圍和稅率、征收環節酌情后移、收入分配適度下移，可能將邊際緩解地方財政缺口。但是，相較于土地出讓收入的規模，消費稅穩步下劃地方，短期對地方收入補充能力或較為有限。

　　(2)調節產業外部性和產業格局：消費稅除了作為重要的財政收入來源，還承擔補償外部性和調節收入分配的職能，不排除會影響部分產業分布、以及重塑行業競爭格局，同時也有助于調整地方政府激勵、改變此前地方政府“重生產、輕消費”的情況。如成品油稅率的上調或有助于新能源汽車的發展，而汽車消費稅部分劃歸地方政府，或有助于各地改善基礎設施及用車環境從而提升汽車保有量，破除部分較為低效的限行限購措施。

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　　1、消費稅改革的歷史和現狀

　　1.1消費稅改革的歷史

　　1993年，國務院第135號令《中華人民共和國消費稅暫行條例》頒布，消費稅正式設立。首次征收的消費稅包含11個稅目：煙、酒及酒精、化妝品、護膚護發品、貴重首飾及珠寶玉石、鞭炮焰火、汽油、柴油、汽車輪胎、摩托車、小汽車。原則上對于不鼓勵消費的消費品，予以消費稅的征收，例如高檔消費、資源品等。

　　2006年，財政部、國家稅務總局發布《關于調整和完善消費稅政策的通知》。隨著經濟逐步發展，消費市場逐漸擴張，新增高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實木地板稅目，將汽油、柴油并入成品油稅目，把高檔護膚類化妝品單列入化妝品稅目，取消原有的大范圍護膚護發品類。在加入WTO后，更多的海外商品進入中國市場，通過擴展消費稅的稅目，延續不鼓勵消費的消費品多征稅的原則，引導居民的消費習慣。

　　2013年，十八屆三中全會明確提出“調整消費稅征收范圍、環節、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍”的要求，因此，2014年，消費稅取消汽車輪胎稅目，2015年，把電池、涂料列入消費稅征收范圍，從此消費稅稅目穩定在15個。

　　2019年9月，《國務院關于印發實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》提出消費稅最新的改革方案：① 在征管可控的前提下，將部分在生產(進口)環節征收的現行消費稅品目逐步后移至批發或零售環節征收，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環境。② 具體調整品目經充分論證，逐項報批后穩步實施。先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點。③改革調整的存量部分核定基數，由地方上交中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩定。2020年1月2日《中華人民共和國消費稅法〈征求意見稿〉》向全國公開征求意見，推進消費稅立法也是財稅體制改革的重要里程碑。

　　1.2 消費稅征收現狀

　　消費稅是我國繼增值稅、企業所得稅、進口環節的增值稅后的第四大稅種。我國消費稅包括15個商品類目，其中主要收入來自煙草(2023收入7510億元，占消費稅53%)、成品油(33%)、汽車制造(7%)和酒類(5%)。

　　目前消費稅收入完全歸屬于中央，而征收主要集中在生產環節，并以“價內稅”的方式征收，即對消費者而言為“隱形稅”。根據財政部數據，2023年我國國內消費稅收入為1.61萬億元，約占全國稅收收入的8.9%、占全國GDP的1.3%。

　　從品類看，1994年分稅制改革以來，消費稅稅目歷經多次調整，稅目漸進演化為15個，主要由煙、成品油、小汽車和酒類消費四個稅目貢獻，具體而言，包括：(1)限制 “有害”產品的消費需求，如煙、酒、鞭炮、焰火等;(2)調節收入分配，對奢侈品、高檔商品征稅，提高收入階層的稅負水平，如貴重首飾及珠寶玉石、化妝品、高檔手表、高爾夫球及球具、游艇等;(3)調節消費品和消費行為的經濟外部性，對污染產品、資源性產品征稅，如摩托車、小汽車、實木地板、木制一次性筷子、成品油、涂料、電池等。

　　現行消費稅征收以生產環節為主，且為中央獨享稅。除金銀、鉑金、鉆石飾品在零售環節征收，卷煙在生產和批發環節均有征收、豪華乘用車在生產及零售環節征收，其他品類商品均在生產環節征收。

　　2、消費稅改革的潛在方式

　　2.1征收環節后移和稅率局部調整

　　2019年10月9日國務院發布《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》提出消費稅的改革：(1)征收環節后移，將部分在生產(進口)環節征收的現行消費稅品目逐步后移至批發或零售環節征收。(2)穩步下劃地方，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環境。消費稅改革可能先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再對其他具備條件的品目實施改革試點。

　　從消費稅現有科目來看，征收環節若向批發和零售環節后移，滿足可控條件的，一是大部分依賴進口、國內有專門零售商的品牌商品，包括豪車、游艇、奢侈品等，后移過程既不對國內廠家產生沖擊，也符合調節收入的目的;二是批發零售環節幾乎與上游生產商處于統一系統內，容易協調上下游之間的稅收分配的商品，如汽車、成品油等。煙、酒等大眾類的消費品，目前除了部分頭部公司擁有成體系的品牌產業鏈，大部分消費品的批發和銷售渠道分布較為分散，征管不夠可控，征收環節的直接后移可能導致稅收收入的損失，調整起來仍然存在一定的難度。

　　從消費稅率來講，如果按照不變稅率，僅征收環節后移的情況，企業需要考慮在產生增值的過程中，稅負由企業自身承擔還是轉嫁給消費者，是否會影響消費市場，進而影響市場定價決策。

　　參考金銀和鉆石制品的征稅調整先例，1993年發布的《中華人民共和國消費稅暫行條例》規定金銀首飾、鉑金首飾和鉆石及鉆石飾品在生產環節征收10%的消費稅，引起行業的強烈反響。1994年底，金銀首飾的消費稅征收環節往后移至零售環節，并且將稅率調降5%;2002年，鉆石制品也調整為零售環節征收且稅率下降至5%。最終，金銀、鉆石類首飾成為目前唯一在零售環節征收的消費稅目，且都經歷了稅率的調降以維持整體稅收穩定和消費市場發展的平衡。

　　我們認為本次征稅環節的后移對于不同的消費品類可能采取不同的調節方式，且在不同品種的時間上也存在階梯式調整的可能性。如奢侈品征收環節后移可能不調降稅率，變相地提高了稅收收入，大眾品后移但有可能調降稅率，維持稅收收入的來源同時維護了消費市場。

　　此外，還需要考慮到，如果允許地方政府征收終端環節的消費稅，地方可能會更加積極地改善當地消費環境，但是征管成本的提高，也是不容忽視的問題。預計將先從部分具備條件的稅目試點運行。

　　2.2 四大重點品類改革探討

　　在具體執行層面，消費稅在生產環節征收難度顯然要小于流動環節，對消費稅改革后的征收效果也需要綜合評估、不同品類消費稅改的思路和側重點也可能有所不同。我們對四大重點消費品類分別進行探討。

　　(1)煙草(占比約53%)：具備征收環節后移至批發環節、甚至進一步后移的條件，地方稅收占比可能上升。由于煙草實行專賣制度，即國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口業務實行壟斷經營、統一管理的制度，一定意義上全流程形成閉環，若征收環節“后移”、征管難度及稅收損失較小。目前卷煙已實現在批發環節加征消費稅，未來可能將更多煙類改至批發環節征收，并同步對央地劃分比例進行調整。但是，也有部分觀點認為，在銷售環節征收消費稅可能導致不公平，例如云南是煙草(生產端征收)消費稅大戶，但東部省份的煙草消費量較大，若在銷售環節征收，消費稅可能從云南轉向別的省份征收。

　　(2)成品油(占比約33%)：短期征收后移有一定難度。成品油在零售端主要體現為各地加油站，分布較為分散，征收環節“后移”推進難度相對較大。但隨著稅收基礎制度的完善，成品油可能也逐步具備在零售環節征收的條件。

　　(3)汽車(占比約7%)：具備征收環節推后及與地方分稅的條件及動機。汽車流通體系鏈條短、且各地有較為明確的汽車上牌管理規范，零售環節相對易于把控、能有效減少征收成本，因此汽車行業后移消費稅征稅環節操作層面難度相對不大。目前，超豪華小汽車已在零售環節加征10%的消費稅。此外，若地方政府能夠從新增的汽車銷量中獲得更多的稅收，亦有利于地方政府改善基礎設施，改善用車環境。

　　(4)酒類(2023年占總消費稅收入約5%)：部分具備后移至批發環節征稅的條件，但零售環節征收執行難度較大。目前酒類行業的消費稅基本在生產環節征收，短期看，酒類行業短期內后移消費稅征收環節難度較大，尤其是企業眾多且較為分散的零售端，但是地方政府或有積極性先從數量較為有限、征管難度更小的經銷商對外批發環節進行征收。

　　3、消費稅改革的潛在影響

　　3.1平衡中央地方財政關系

　　隨著地產周期走弱，過去幾年地方政府土地相關收入縮減，地方財政困難加大，部分原因在于事權和支出責任更多由地方承擔。2023年我國一般公共預算收入21.7萬億元，其中中央收入占比46%，地方本級收入占比54%;2023年我國一般公共預算支出27.46萬億元，其中中央支出占比約14%，地方支出占比86%。2023年中央對地方轉移支付規模10.3萬億元，該額度高于中央本級收入，意味著當年中央本級支出依賴于赤字融資。

　　消費稅改革的主要目的是填補地方財政，通過稅目稅率、征收分配等改革彌補地方政府的收入不足。消費稅改革稅源歸屬從生產地轉向消費地，也是對傳統促生產激勵機制的一種嘗試性的調整。未來有望增強地方政府的主觀能動性，促進加強消費基礎設施建設，提振居民消費傾向，形成消費、投資正向循環。

　　消費稅改革或將聚焦調整征稅范圍和稅率、征收環節酌情后移、收入分配適度下移，可能將邊際緩解地方財政缺口。但是，相較于土地出讓收入的規模，消費稅穩步下劃地方，短期對地方收入補充能力或較為有限。

　　3.2調節產業外部性和產業格局

　　消費稅除了作為重要的財政收入來源，還承擔補償外部性和調節收入分配的職能，不排除會影響部分產業分布、以及重塑行業競爭格局，同時也有助于調整地方政府激勵、改變此前地方政府“重生產、輕消費”的情況。如成品油稅率的上調或有助于新能源汽車的發展，而汽車消費稅部分劃歸地方政府，或有助于各地改善基礎設施及用車環境從而提升汽車保有量，破除部分較為低效的限行限購措施。

　　以酒類為例，2001年“從量計稅”的白酒消費稅，推動了白酒的行業格局，推動行業走向“高端化”，而如果酒類消費稅稅率調整、且征收環節后移，則可能反而對出廠和批發/零售環節價差較小的子品類的影響相對更小。誠然，供給受限、稀缺性較高的高端白酒品牌溢價較高，轉嫁消費稅的能力也更強，受消費稅改革的直接影響可能較小(但受宏觀環境變化的影響可能較大)。

　　以成品油和汽車購置稅為例，若提升成品油稅率、或對新能源汽車形成邊際提振，同時，汽車在消費端征稅并部分下移，有助于地方政府優化出行相關基礎設施及限行限購政策，由此前聚焦生產建設邊際向“擴消費”、公共服務傾斜。目前汽車行業相關的直接稅收包括消費稅、增值稅、購置稅和車船稅，其中車輛購置稅和消費稅歸中央所有，部分增值稅及全部的車船稅歸地方所有?？紤]到汽車在銷售環節有較大外部性(比如空氣污染、交通擁堵等)，若該部分稅收更大比例的向地方政府傾斜，或將有利于各地優化出行相關基礎設施及限行限購政策，尤其是在經濟發達、人口集中的區域。

　　本文僅代表作者觀點。

　　(汪毅為長城證券首席經濟學家)